Le processus de planification de la défense

Trois disciplines principales : la planification des forces, des ressources et des armements, et quatre disciplines de soutien : la planification logistique, nucléaire, des C3 (consultation, commandement et contrôle) et les plans civils d’urgence.

La planification de la défense est également liée à d’autres disciplines comme la planification de la défense aérienne, la normalisation, le renseignement, la planification des opérations et la constitution des forces.

Tous les Alliés participent aux travaux relatifs à la plupart de ces disciplines, sous l'égide du Conseil de l'Atlantique Nord. Toutefois, la planification des forces et la planification nucléaire sont menées sans la France, sous l’autorité respectivement du Comité des plans de défense et du Groupe des plans nucléaires.

Planification des forces

La planification des forces a pour objectif spécifique de doter l’OTAN des forces et capacités des membres dont elle a besoin pour exécuter toute la gamme de ses missions, conformément au Concept stratégique de l’Alliance. En substance, elle a pour objet de veiller à ce que les Alliés créent des forces modernes, déployables, aptes à soutenir des opérations prolongées, interopérables et capables de mener des opérations à l’étranger en ne bénéficiant que d’un soutien limité, le cas échéant, du pays de destination.

Le processus d'établissement des plans de forces de l'OTAN repose sur trois éléments principaux qui se suivent : les orientations politiques, les objectifs de planification et les examens de la défense. Les orientations politiques énoncent les objectifs généraux à atteindre, notamment le niveau d’ambition de l’OTAN, qui établit en termes militaires le nombre, l’ampleur et la nature des opérations que l’Alliance devrait être en mesure de mener. Les objectifs de planification définissent de façon détaillée les besoins de l’Alliance et fixent les objectifs de mise en œuvre pour répondre à ces besoins. Les examens de la défense fournissent le moyen d’évaluer dans quelle mesure les objectifs de planification sont atteints.

Le terme « planification des forces » est souvent confondu avec celui de « planification de la défense », concept beaucoup plus large, et celui de « planification opérationnelle », qui est effectuée pour des opérations spécifiques approuvées par l’OTAN.

Planification des ressources

La grande majorité des ressources sont nationales. La planification des ressources de l’OTAN vise à donner à l’Alliance les capacités dont elle a besoin, mais est axée sur les éléments financés en commun, c’est-à-dire pour lesquels les membres regroupent leurs ressources dans un cadre OTAN. À cet égard, la planification des ressources est étroitement liée à la planification opérationnelle, qui vise à faire en sorte que l’Alliance puisse remplir ses engagements opérationnels actuels et futurs et combattre de nouvelles menaces telles que le terrorisme et la dissémination des armes de destruction massive.

Il convient de faire la distinction entre financement conjoint et financement commun.

• le financement conjoint couvre les activités qui sont gérées par les agences de l’OTAN, comme le Système aéroporté de détection lointaine et de contrôle (AWACS) de l'OTAN et les pipelines de l’OTAN ;
• le financement commun concerne trois budgets différents : le budget civil, qui couvre les coûts de fonctionnement du siège de l'OTAN, le budget militaire, qui couvre essentiellement les coûts de fonctionnement de la structure de commandement militaire intégrée et les réseaux de télécommunications et de défense aérienne à l’échelle de l’OTAN, et le Programme OTAN d'investissement au service de la sécurité, qui couvre les dépenses d’équipement de base à l’échelle de l’OTAN pour les systèmes de télécommunications, les systèmes de défense aérienne et les réseaux de base des aérodromes, l’approvisionnement en carburant et les structures de commandement. Le budget militaire et le Programme OTAN d'investissement au service de la sécurité financent également les éléments des QG de théâtre pour les opérations de réponse aux crises.

Ces budgets représentent somme toute un montant modeste, mais ils sont essentiels pour la cohésion de l’Alliance et l’intégration des capacités. Le budget militaire de l’OTAN financé en commun représente 0,3 pour cent de l’ensemble des budgets de défense des Alliés.

Planification des armements

La planification des armements est l’un des principaux éléments du processus de planification de la défense de l’OTAN. Elle a pour but d’appuyer les objectifs militaires et politiques de l’Alliance, ainsi que ses capacités, et est axée sur l’élaboration de programmes multinationaux (mais pas financés en commun). C’est ainsi qu’elle favorise l'acquisition selon le meilleur rapport coût-efficacité, ainsi que le développement et la production en coopération d'armements. Elle encourage également l'interopérabilité ainsi que la coopération technologique et industrielle entre les Alliés et les Partenaires.

La Conférence des directeurs nationaux des armements (CDNA), qui est responsable de la coopération en matière d'armements à l’OTAN, a créé une série d’outils permettant de suivre l’avancement des travaux. La CDNA et les groupes principaux de sa structure subordonnée, ont un plan de gestion qui est actualisé chaque année. Ces plans traduisent les objectifs stratégiques de l’OTAN en objectifs pour le secteur des armements, et des priorités sont définies. Un équilibre est établi entre les besoins des pays et ceux de l’OTAN, étant donné que l’acquisition de matériels de défense reste toujours essentiellement une responsabilité nationale.

La CDNA se concentre actuellement sur un certain nombre de secteurs différents : le processus de transformation de l’OTAN et, en particulier les efforts consentis pour fournir rapidement des capacités dans les secteurs où des insuffisances ont été recensées, un cadre de planification visant à traduire les besoins à long terme en matière de capacités, définis par les commandants stratégiques, en objectifs d’armements, et la désignation des organismes principalement responsables et des organismes apportant leur contribution ; des mesures contre le terrorisme et les armes de destruction massive et leurs vecteurs, y compris une série de neuf domaines de défense contre le terrorisme, le soutien actif de divers partenariats de l’OTAN et l’ouverture à une participation des Partenaires.

Les activités décrites ci-dessus sont menées avec l’assistance d’un vaste réseau d’experts des pays et de l’OTAN et à l’aide de soutiens informatiques modernes, notamment un site web protégé, ce qui réduit les besoins en matière de réunions et de déplacement des comités.

Planification logistique

À l’OTAN, comme c’est le cas au niveau national, la planification logistique fait partie intégrante de la planification de la défense et de la planification opérationnelle. Elle a pour but de recenser les différentes capacités logistiques que les membres et l'OTAN doivent acquérir pour être à la hauteur des ambitions de l'Organisation telles qu'elles sont définies dans la Directive ministérielle relative à la planification de la défense et faire en sorte que ces capacités puissent être utilisées par les commandants stratégiques pour des opérations dirigées par l’OTAN.

La planification logistique sert de fondement à l’effort de coopération logistique global au sein de l’OTAN (pour tous les membres à l’exception de la France), dans le but d’améliorer l’intégration des plans logistiques des pays et de l’OTAN en temps de paix et de crise et en période de conflit. Afin de définir les contributions en matière de logistique requises par le niveau d’ambition de l’OTAN et les inclure dans la Directive ministérielle sur les plans de défense, la Conférence des hauts responsables de la logistique de l'OTAN (SNLC) - l’instance supérieure de l'OTAN chargée de la logistique - fixe la vision et les objectifs de la logistique de l'OTAN (V&O). Ce processus couvre la même période que la planification de la défense et vise à intégrer totalement la planification logistique aux autres disciplines de planification de la défense de l’OTAN, ainsi qu’avec d'autres disciplines, telles que la normalisation et la planification opérationnelle.

Au niveau de la planification des forces, la planification logistique consiste à recenser les différentes capacités civiles et militaires que les membres acceptent d’acquérir et de mettre à la disposition de l’OTAN au cours des opérations dirigées par l’OTAN. La gestion de ces capacités sur le théâtre est ensuite prise en charge par les commandants stratégiques dans le cadre du processus de planification opérationnelle.

Planification nucléaire

Pour préserver la paix et prévenir la coercition ainsi que toute forme de guerre, l’Alliance devra maintenir dans l’avenir prévisible une combinaison appropriée de forces nucléaires et de forces conventionnelles basées en Europe. Ces deux éléments sont essentiels et ne peuvent se remplacer l’un l’autre. Le maintien en toutes circonstances d’un contrôle politique des armes nucléaires est le premier principe, et le plus important, de la planification nucléaire.

Dans le nouvel environnement de sécurité, l'Alliance a réduit de façon radicale le rôle attribué à ses forces nucléaires s’agissant de sa sécurité. Sa stratégie reste axée sur la prévention de la guerre, mais elle n'est plus dominée par la possibilité d'une escalade nucléaire. Pour respecter l’objectif global de l’OTAN, qui est de maintenir la paix et la stabilité avec un niveau de forces le plus faible possible, les décisions politiques, et la planification nucléaire qui en découle depuis la fin de la guerre froide, ont eu pour conséquences des réductions de forces spectaculaires (plus de 85 pour cent) et des changements profonds apportés aux procédures de planification. L'OTAN a mis un terme aux plans de circonstance nucléaires permanents du temps de paix et aux listes d’objectifs correspondantes pour ses forces nucléaires substratégiques, et les a remplacés en mettant sur pied des capacités de planification nucléaire modulables. Par conséquent, les forces nucléaires de l’OTAN ne sont pas dirigées contre une menace spécifique ; elles ne sont dirigées contre aucun pays et ne menacent aucun pays.

La planification nucléaire doit faire en sorte que le dispositif nucléaire de l'Alliance soit perçu comme étant une composante crédible et efficace de la stratégie de prévention de la guerre de l’OTAN. Cela exige des forces possédant les caractéristiques nécessaires, y compris la souplesse et la surviabilité, et des capacités permettant de répondre à un éventail de situations d’urgence. La participation de tous les pays de l’OTAN (à l’exception de la France) à la formulation de la politique nucléaire de l’OTAN, aux consultations, à la prise de décisions et à la planification nucléaire, ainsi que la participation des Alliés non dotés d'armes nucléaires audispositif de dissuasion nucléaire de l'OTANtémoignent de leur solidarité et de leur engagement commun en faveur de la prévention de la guerre.

Planification des C3

L’accomplissement efficace des rôles politique et militaire de l'OTAN exige l’utilisation intensive des systèmes, services et installations de consultation, commandement et contrôle (C3) des pays et de l’OTAN avec l’appui du personnel approprié et de la doctrine, des organisations et des procédures approuvées par l’OTAN. Les systèmes C3 comprennent les systèmes de télécommunications, d’information, de navigation et d’identification, ainsi que les systèmes de capteurs et les installations d'alerte conçus et exploités en réseau et sous une forme intégrée en vue de répondre aux besoins de l’OTAN. Chaque système C3 peut être fourni par l’OTAN par l’intermédiaire de programmes financés en commun, ou par des pays membres, par l’intermédiaire de programmes en coopération nationaux, multinationaux ou à financement conjoint.

La planification coordonnée des C3 est essentielle si l’on veut mettre en place, à l'échelle de l'OTAN, des capacités C3 rentables, interopérables et sûres permettant de répondre aux besoins politiques et militaires actuels et prévus. La planification fait en sorte que les activités C3 menées dans le cadre de tous les aspects de la planification de la défense restent cohérentes pendant le cycle de vie des systèmes et programmes, et que les produits finals et les services correspondent aux besoins en matière de capacités.

La planification des C3 doit comprendre tous les éléments requis pour mettre les capacités en place. Il ne suffit pas de fournir du matériel (systèmes) et des installations pour que les capacités soient en place, la doctrine, l’organisation, la formation, la logistique et le personnel appropriés doivent également exister, et il faut réaliser l’interopérabilité voulue. En outre, la mise en place des capacités C3 OTAN requises nécessite l’application d’un ensemble de trois disciplines de planification de base : la planification des ressources, des armements et des forces. Le processus de planification des C3 doit influer sur les activités de ces disciplines de planification et les contrôler pour assurer un certain degré de cohérence entre elles.

Plans civils d'urgence

Les plans civils d’urgence de l’OTAN représentent une activité de petite envergure mais relativement étendue qui porte sur différents aspects de la planification et des opérations civiles et militaires. Leur rôle principal consiste à apporter un soutien aux opérations militaires et de réponse aux crises et aux autorités civiles en cas de situations d’urgence dans le domaine civil et à assurer la protection des populations civiles. Ils visent également à améliorer la préparation du secteur civil face aux risque d’attaques au moyen d’agents chimiques, biologiques ou radiologiques.

De ce fait, les plans civils d’urgence ont deux dimensions de base : la première dimension concerne les dispositions prises aux niveaux des pays et de l’OTAN pour protéger les populations civiles contre les conséquences des guerres, d’actes de terrorisme et d’autres incidents majeurs ou catastrophes naturelles. Cela comprend les dispositions opérationnelles, comme la coordination au siège de l’OTAN des réponses en cas de catastrophe. L’autre dimension concerne la planification destinée à garantir que les ressources civiles peuvent être mises à contribution de manière systématique et efficace à l’appui de la stratégie de l’Alliance. En substance, il s’agit du soutien que le secteur civil (c’est-à-dire, transports, approvisionnement, télécommunications) peut apporter à l’Alliance, s’agissant principalement du soutien du secteur civil au secteur militaire pour la planification et les opérations, mais aussi du soutien direct du secteur civil aux opérations de réponse aux situations d’urgence.

En résumé, les plans civils d'urgence visent la coordination des activités de planification nationales devant assurer l'utilisation la plus efficace qui soit des ressources civiles à l'appui collectif des objectifs stratégiques de l'Alliance. C’est une responsabilité nationale, et les moyens civils restent en tout temps sous le contrôle des pays. Les intentions et capacités nationales font cependant l'objet d'une harmonisation au niveau de l'OTAN, afin de garantir le bon fonctionnement des plans et procédures développés conjointement et la disponibilité des moyens nécessaires.

Disciplines connexes

Un certain nombre de disciplines connexes sont étroitement liées au processus de planification de la défense. Il s’agit notamment de la planification de la défense aérienne, de la normalisation, du renseignement, de la planification opérationnelle et de la constitution des forces.

En bref, la planification de la défense aérienne permet aux pays membres d'harmoniser leurs programmes nationaux avec les plans internationaux relatifs au commandement et au contrôle aériens ainsi qu'aux armements de défense aérienne. La défense aérienne de l’OTAN est assurée par un réseau de systèmes interconnectés qui permet la détection d'aéronefs et de missiles tactiques, soit par des systèmes d'armes, maritimes et basés à terre, soit par des appareils d'interception. L’OTAN envisage d’étendre ce système de défense aérienne en y ajoutant un système de défense contre les missiles de théâtre.

La normalisation est essentielle s’agissant de renforcer l'efficacité opérationnelle combinée des forces de l'Alliance. Elle étudie comment améliorer la coopération et éliminer les doubles emplois dans la recherche, le développement, la production, l'acquisition et le soutien des systèmes de défense. De ce fait, elle fait partie intégrante du système de planification de la défense de l'Alliance.

Le renseignement joue un rôle important dans le cadre du processus de planification de la défense, notamment du fait de l’apparition de défis de sécurité multidimensionnels et de provenances multiples, comme le terrorisme et la prolifération des armes de destruction massive. Il est essentiel d’améliorer les capacités du renseignement, de la surveillance et de la reconnaissance ainsi que les moyens d’alerte et d’évaluation stratégiques de l’OTAN pour faire en sorte d’avoir le plus de temps d’alerte et de préparation possible pour faire face à des attaques militaires et terroristes. Le renseignement définit les besoins relatifs à l’amélioration de la transmission, de l'échange et de l’analyse de toutes les sources de données du renseignement, de nature politique, militaire et économique, et à une coordination plus étroite des producteurs du renseignement au sein de l’Alliance.

Pour qu’elles réussissent, les opérations militaires exigent des plans détaillés garantissant que, dans toute la mesure possible, tous les facteurs pertinents ont été soigneusement prévus et soupesés. Ces facteurs peuvent être très nombreux et ils comprennent l’ampleur, l’emplacement et la durée probable d’une opération, les dispositions de commandement nécessaires, les règles qui la régiront (règles d’engagement), tout impératif spécial imposé par le terrain, les conditions météorologiques et la disponibilité (ou non) du soutien local et l’état de l’infrastructure locale, les hypothèses quant aux intentions et aux capacités de l’adversaire, la nécessité de collaborer avec d'autres organisations internationales, les besoins humanitaires éventuels, etc.

La planification opérationnelle permet à l’OTAN de se préparer à la fois pour d’éventuelles situations relevant de l’article 5 et pour des opérations de réponse aux crises comme celles que l’OTAN dirige dans les Balkans, en Afghanistan et en Méditerranée.

L’Alliance a mis au point un processus de planification opérationnelle qu’elle affine occasionnellement, et qui lui permet d’établir des plans préalables (plans de circonstance) et des plans de réponse aux crises - c’est-à-dire des plans établis en réponse à une situation de crise naissante ou déclarée. La nécessité d’un contrôle et d’une approbation politiques sont un élément essentiel de ce processus. Le processus de planification doit être suffisamment souple pour que l’on puisse procéder à des échanges itératifs de directives politiques et d’avis militaires et adapter les plans en fonction de l’évolution des orientations politiques au cours d’une crise.

Lors de la constitution des forces, les Alliés indiquent les forces et capacités qu’ils mettront à disposition et pendant combien de temps, en fonction d’une liste de besoins élaborée par les autorités militaires pour une opération donnée, compte tenu d’un plan d’opération, ou pour des besoins particuliers comme les rotations de la Force de réaction de l’OTAN.

L’OTAN cherche à renforcer les liens entre la planification de la défense, la planification des opérations et la constitution des forces pour que, d’une part, la planification de la défense soit menée de façon plus rigoureuse sur la base des besoins opérationnels futurs et que, d’autre part, la planification opérationnelle et la constitution des forces soient davantage basées sur des informations relatives aux capacités qui sont disponibles et le seront probablement à l’avenir. Le processus de constitution des forces est également amélioré pour qu’il soit plus complet et plus tourné vers l’avenir.

Cadre du processus de planification oprationnelle de l'OTAN

Concrètement, il n’y a pas de processus de planification de la défense normalisé ni de cycle de planification de la défense comme tel. Chacune des sept disciplines principales est gérée par un organisme OTAN différent et applique des procédures spéciales. Ces disciplines contribuent aussi différemment à l’objectif global consistant à fournir à l'Alliance les forces et capacités lui permettant de remplir toute la gamme de ses missions.

Étant donné les différences entre les divers éléments du processus de planification de la défense et les disciplines interdépendantes, l’harmonisation et la coordination sont essentielles. Alors que la planification des forces a fourni, dans une certaine mesure, la base pour cette harmonisation et cette coordination, les chefs d’État et de gouvernement de l’OTAN ont décidé, au Sommet d’Istanbul, qu’il fallait faire davantage. Ils ont donc chargé le Conseil en session permanente d'élaborer, afin qu'ils les examinent, des directives politiques globales à l'appui du Concept stratégique pour l'ensemble des questions de capacités, disciplines de planification et activités de renseignement de l'Alliance, qui répondent aux besoins de l'Alliance. Les chefs d'État et de gouvernement ont également décidé qu'il fallait analyser de manière plus approfondie les interfaces entre les différentes disciplines de planification au sein de l'Alliance, y compris la planification opérationnelle. Des travaux sont en cours sur la directive politique globale et un mécanisme de gestion approprié visant à assurer sa mise en œuvre.

Les efforts visant à renforcer et à coordonner la planification de la défense ne sont pas déployés uniquement au sein de l’Alliance. L'OTAN et l'UE examinent ce thème dans le cadre du Groupe OTAN-UE sur les capacités dont l’objectif est le développement des besoins de capacités communs aux deux organisations.